且行且珍惜：国企混改下的员工持股政策解读 | 阳光干货
自十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”，促进国企改革以来，国企混改已经成为国企改革的关键。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“积极发展混合所有制经济”，而员工持股是国企混改的重要方式，通过实行员工持股可以建立激励约束长效机制。国企混改和员工持股不仅面临法律风险，也事关企业稳定发展和广大职工切身利益。为此，阳光律师编写了“国企混改之员工持股系列”系列文章，今天，朱昌明律师为您解读员工持股政策。
文/阳光时代律师事务所项目与投融资业务部 朱昌明/合伙人律师
实际上，国企员工持股并不是新鲜事物，诸如电力企业等国企职工过去都投资了众多职工持股企业，对当时国企改革、减员增效具有积极意义。但是，不可否认，国企职工持股也滋生了关联交易、同业竞争乃至利益输送等问题，因此，国务院国资委于2008年出台了《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》，对国企职工持股进行规范清理，规定职工入股原则限于持有本企业股权，禁止国有企业主业企业的职工持有辅业企业股权，要求国有企业不得以企业名义组织各类职工的投资活动。
笔者认为，国企混改和员工持股不仅面临法律风险，也事关企业稳定发展和广大职工切身利益，政策性强、涉及面广、敏感度高，如果不在合法的条件下，创新思路、周密安排、稳妥推进，将难以取得理想的效果，甚至可能留下改革后遗症、引发职工队伍稳定问题，对此，企业需要引起的高度重视。
员工持股原则限于持有本企业股权，以下国企可以进行员工持股：
国企划分为商业类和公益类，员工持股作为国企混改的重要方式，当然适用于进行混改的商业企业，包括主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企和主业处于重要行业和关键领域的商业类国企，其中以国企集团公司二级及以下企业，以研发创新、生产服务等实体企业为重点。
人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业为员工持股的优先试点企业。
国有企业集团及其各级子企业改制，员工可投资参与企业改制并持有改制企业股权，鼓励国有中小改制企业、主辅分离辅业改制企业员工持股。
但是，以下类型的国企还是限制员工持股：
即主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国企。
此外，大型国企及所属从事该大型企业主营业务的重要全资或控股企业的国有产权不向管理层转让。
需要指出的是，实际上国企功能并不那么纯粹，很多国企，既有公益的功能，也有商业的功能，既有垄断也有竞争。因此，国企要进行员工持股，首先要进行重组或剥离，实现企业功能的单一化以满足员工持股条件，这也是国家鼓励员工持股从国企集团公司二级子公司开始试点的原因。
国家支持以下员工持股：对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干。《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》对重要技术人员和经营管理人员进行了具体规定，具体包括：关键职务科技成果的主要完成人，重大开发项目的负责人，对主导产品或者核心技术、工艺流程做出重大创新或者改进的主要技术人员；主持企业全面生产经营工作的高级管理人员，负责企业主要产品（服务）生产经营的中、高级经营管理人员；通过省、部级及以上人才计划引进的重要技术人才和经营管理人才。
但是，国有企业主业企业的员工不得持有辅业企业股权，国有企业集团及其各级子企业改制时，员工不得直接或间接持有本企业所出资各级子企业、参股企业及本集团公司所出资其他企业股权。
此外，国企经营管理者对企业经营业绩下降负有责任的，不得参与收购本企业国有产权。
国家鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国企改制重组或国有控股上市公司增资扩股，其中员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式。
但是，国企管理层不得采取信托或委托等方式间接受让企业国有产权。
员工应自己筹集持股资金，国企不得为员工持股提供借款或垫付款项，不得以国有产权或资产作标的物为员工融资提供保证、抵押、质押、贴现等，不得要求与本企业有业务往来的其他企业为员工持股提供借款或帮助融资。
根据《关于上市公司实施员工持股计划试点的指导意见》，国有上市公司员工持股流程如下：
根据《非上市公众公司监督管理办法》、《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》等规定，有国有新三板公司员工持股流程如下：
根据《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》）、《关于规范国有企业改制工作意见的通知》等规定，未上市国企员工持股流程如下：
国企员工持股应坚持依法合规，严格程序，规范操作，确保员工持股公开透明，防止利益输送，杜绝国有资产流失。
国企员工持股应执行清产核资、评估定价、进场交易、登记确权等国有产权流转程序；国企员工持股，应在产权、股权、证券市场公开披露信息，并及时公示持股范围、交易价格等信息，防止利益输送；员工持股方案应报同级国有资产监管机构批准，国有资本不再控股的，报同级人民政府批准；充分保障企业职工对员工持股的知情权和参与权。
国企员工持股应通过产权、股权、证券市场发现和合理确定资产价格，发挥专业化中介机构作用，借助多种市场化定价手段，完善资产定价机制，实施信息公开，加强社会监督，防止出现内部人控制、利益输送造成国有资产流失。
政府有关部门要加强对员工持股的监管，完善国有产权交易规则和监管制度；国有资产监管机构对员工持股中出现的违法转让和侵吞国有资产、化公为私、利益输送、暗箱操作等行为，要依法严肃处理；审计部门要依法履行审计监督职能，加强对员工持股企业原国有企业法定代表人的离任审计。
员工持股所需资金由拟持股员工自行解决，这对国企员工造成了资金压力，如果不能有效解决员工持股融资问题，将严重影响员工持股的开展和实施效果。广东省国资委在《体制机制创新试点企业相关工作说明》中提出了解决路径，“员工自有资金出资不得低于出资额的30%，剩余参股资金款可通过信托、股权质押等方式向金融机构等筹集，利息费用由个人承担，试点企业不得为员工融资提供担保”。
目前，除了国有上市公司员工持股、股权激励政策较为完善外，关于国企员工持股的政策依然是粗线条的，各省市国企员工持股都还停留在试点阶段。国资委《关于混合所有制企业实行员工持股试点的指导意见》迟迟未能出台，缺乏必要的实施细则，是眼下国企谨慎对待员工持股工作的重要原因。因此，在总结各地国企员工持股试点经验的基础上，尽快出台《关于混合所有制企业实行员工持股试点的指导意见》是当务之急。
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